黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作綜述

  經(jīng)國(guó)序民，正其制度。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性、推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)具有重要作用。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，建立健全備案審查體制機(jī)制，注重發(fā)揮備案審查監(jiān)督功能、糾錯(cuò)作用，推動(dòng)備案審查工作取得顯著成效。

  一、黨中央對(duì)加強(qiáng)備案審查工作高度重視

  2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”，“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”。

  2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，“加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度”。

  2016年12月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》印發(fā)，要求“完善備案審查制度，建立貫通上下的備案工作體系”，“建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，“建立備案工作考核通報(bào)制度”。

  2018年1月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆二中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家憲法法律的銜接和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作”。

  2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)要求，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。

  2021年12月，全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“備案審查工作要堅(jiān)持‘有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾’，彰顯監(jiān)督功能、發(fā)揮糾錯(cuò)作用，有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性”。

  黨中央的這些決策部署，明確了備案審查的職能定位，彰顯了其在維護(hù)黨和國(guó)家制度統(tǒng)一性上的重要作用，有力推動(dòng)備案審查工作立起來(lái)、動(dòng)起來(lái)、實(shí)起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)。

  二、備案審查制度日趨完善

  建立健全制度，為黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查提供基本遵循，這是做好備案審查工作的基礎(chǔ)。

  2012年6月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》印發(fā)。黨的十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作全面起步，在探索與實(shí)踐中不斷加強(qiáng)、快速發(fā)展。2019年9月，黨中央修訂出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），立足實(shí)踐需要、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、總結(jié)工作規(guī)律，把黨中央關(guān)于備案審查的決策部署轉(zhuǎn)化為具體的制度安排。

  《規(guī)定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、原則、報(bào)備、審查、處理、保障、監(jiān)督等作出明確規(guī)定，重點(diǎn)解決了3個(gè)基本問(wèn)題：一是“主體”問(wèn)題，即誰(shuí)來(lái)報(bào)備、誰(shuí)來(lái)審查；二是“程序”問(wèn)題，即怎么報(bào)備、怎么審查；三是“標(biāo)準(zhǔn)”問(wèn)題，即審查什么、怎么處理。這些制度規(guī)定，為備案審查工作提供了清晰可循的“指南書(shū)”和“流程圖”，有力推動(dòng)了備案審查工作提質(zhì)增效。

  三、備案審查對(duì)象廣泛覆蓋

  十年磨一劍。經(jīng)過(guò)10年努力，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查基本做到了縱向到底、橫向到邊，實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨的法規(guī)文件備案審查的廣泛覆蓋。

  在縱向上，備案審查已全面覆蓋至縣一級(jí)。黨的十八大以來(lái)，備案審查工作按照自上而下、循序漸進(jìn)的思路推進(jìn)，先將各省區(qū)市黨委制定的法規(guī)文件納入備案審查范圍，再要求各省區(qū)市黨委按照下備一級(jí)原則，逐步向下級(jí)延伸開(kāi)展備案審查工作。截至目前，31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委已全部下備到縣一級(jí)。有的地方進(jìn)一步下備到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有的地方正在探索開(kāi)展黨的基層組織向批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織報(bào)備規(guī)范性文件。有的地方探索建立抽查調(diào)閱制度，由省委選取部分縣級(jí)黨委，對(duì)其文件進(jìn)行提級(jí)審查，督促提高下級(jí)備案審查工作質(zhì)量。有的部門和單位探索建立系統(tǒng)內(nèi)備案制度，對(duì)本系統(tǒng)有關(guān)機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)黨委等制定的文件進(jìn)行備案審查，強(qiáng)化系統(tǒng)監(jiān)督。

  在橫向上，各類黨組織制定的法規(guī)文件均已納入備案審查范圍。根據(jù)《規(guī)定》，4類黨組織制定的法規(guī)文件應(yīng)當(dāng)報(bào)送黨委進(jìn)行備案審查：一是黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；二是黨委（決策）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件；三是黨委直屬事業(yè)單位制定的規(guī)范性文件；四是黨委在國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、中央企業(yè)等設(shè)立的黨組（黨委）制定的規(guī)范性文件。這就使得黨委備案審查對(duì)象基本涵蓋其下級(jí)各類黨組織制定的法規(guī)文件。

  到目前，各地區(qū)各部門的法規(guī)文件一體納入備案審查范圍的格局基本形成。

  四、備案審查力度不斷加大

  黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查，體現(xiàn)了上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨組織建章立制行為的監(jiān)督。彰顯備案審查的監(jiān)督功能，關(guān)鍵是要嚴(yán)肅開(kāi)展備案審查工作，把備案審查制度的剛性立起來(lái)。

  堅(jiān)持有件必備，為監(jiān)督夯實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)《規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)備；未按照規(guī)定時(shí)限報(bào)備的，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期補(bǔ)報(bào)，必要時(shí)可以通報(bào)。隨著備案審查體制機(jī)制不斷健全，黨組織報(bào)備意識(shí)不斷增強(qiáng)，逐步實(shí)現(xiàn)了由“被動(dòng)備”、“部分備”、“打包備”向“主動(dòng)備”、“全部備”、“及時(shí)備”的轉(zhuǎn)變，報(bào)備工作逐步規(guī)范化。截至2021年年底，各地區(qū)各部門共向黨中央報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件約3.5萬(wàn)件，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)備盡備、及時(shí)報(bào)備。

  堅(jiān)持有備必審，防止監(jiān)督流于形式。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查的一個(gè)重要特點(diǎn)是全面審查。對(duì)報(bào)備的法規(guī)文件，既要進(jìn)行“政治性審查”和“合法合規(guī)性審查”，又要進(jìn)行“合理性審查”，看其是否適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要、是否可能在社會(huì)上造成重大負(fù)面影響、是否違反公平公正原則等，還要進(jìn)行“規(guī)范性審查”，看其名稱使用是否適當(dāng)、體例格式是否正確、表述是否規(guī)范等?？梢哉f(shuō)，這是一種由外到內(nèi)、由表及里的全面“質(zhì)檢”、深度“體檢”。

  堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督威力。根據(jù)法規(guī)文件存在問(wèn)題的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，審查機(jī)關(guān)可以采取糾正、提醒、告知、建議等4種處理方式。能否準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)處理并確保審查意見(jiàn)落實(shí)到位，這是衡量備案審查功效的“試金石”。中央層面?zhèn)浒笇彶閹ь^樹(shù)立嚴(yán)的基調(diào)、堅(jiān)持嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，共對(duì)各地區(qū)各部門報(bào)備的900余件“問(wèn)題文件”作出糾正、提醒處理，真正做到了發(fā)現(xiàn)一件處理一件。一方面，不斷強(qiáng)化“糾”的精準(zhǔn)性。堅(jiān)持“錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”，使問(wèn)題與處理相匹配；堅(jiān)持同樣情況同樣對(duì)待，“一碗水端平”；堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合，不搞“一刀切”，注重保護(hù)地方和部門改革創(chuàng)新的積極性。另一方面，不斷強(qiáng)化“改”的實(shí)效性。備案審查機(jī)構(gòu)及時(shí)跟進(jìn)了解“問(wèn)題文件”整改情況，督促審查意見(jiàn)得到落實(shí)。有關(guān)地區(qū)和部門高度重視、立行立改，認(rèn)真按照審查意見(jiàn)修改有關(guān)文件或者制定整改方案，并于30日內(nèi)將整改情況向備案審查機(jī)構(gòu)反饋。

  嚴(yán)肅認(rèn)真開(kāi)展備案審查，對(duì)于保障黨中央政令暢通，推動(dòng)黨中央決策部署落實(shí)落地，對(duì)于倒逼地方和部門提高法規(guī)文件制定質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。

  五、備案審查重點(diǎn)更加突出

  黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查緊緊抓住政治性審查、合法合規(guī)性審查這個(gè)重點(diǎn)，以工作聚焦和重點(diǎn)引領(lǐng)帶動(dòng)備案審查工作整體效能提升。

  將政治性審查作為首要內(nèi)容，保證“兩個(gè)維護(hù)”要求得到落實(shí)。備案審查的首要任務(wù)是保證建章立制工作同黨中央保持高度一致，切實(shí)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為此，要嚴(yán)格審查報(bào)備文件是否認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩等。

  從備案審查實(shí)踐情況看，絕大多數(shù)法規(guī)文件在政治性上是過(guò)硬的，都將堅(jiān)持正確政治方向作為必須遵循的首要原則，但也有少數(shù)法規(guī)文件在政治表述上不夠規(guī)范和準(zhǔn)確。通過(guò)備案審查，對(duì)這些問(wèn)題都及時(shí)作了糾正。

  將合法合規(guī)性審查作為基本任務(wù)，堅(jiān)決守住合法合規(guī)底線。對(duì)報(bào)備文件進(jìn)行合法合規(guī)性審查，既是堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法治國(guó)的內(nèi)在要求，也是保證依規(guī)治黨和依法治國(guó)相統(tǒng)一的必然要求。為此，要嚴(yán)格審查報(bào)備文件是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突，是否符合制定權(quán)限和程序，是否落實(shí)精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng)要求等。

  實(shí)踐中，合法合規(guī)性審查是備案審查的“重頭戲”，這方面的“問(wèn)題文件”占大多數(shù)。例如，有的法規(guī)文件在黨組織設(shè)置和職權(quán)配置、黨委（黨組）議事決策規(guī)則、干部選拔任用資格條件和程序、機(jī)構(gòu)編制管理、干部考核和追責(zé)問(wèn)責(zé)、榮譽(yù)稱號(hào)和評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰等方面，違反中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定。有的法規(guī)文件違反相關(guān)法律法規(guī)，在公務(wù)員招考錄用、離崗?fù)诵荨⒐べY待遇等方面作出不當(dāng)規(guī)定，超越權(quán)限規(guī)定稅收優(yōu)惠政策或者降低市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地管理、生態(tài)環(huán)保等方面突破“紅線”或者“打擦邊球”。通過(guò)備案審查，對(duì)這些問(wèn)題都依法依規(guī)作了糾正。

  六、備案審查參謀助手作用逐步增強(qiáng)

  制定和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，是各地區(qū)各部門貫徹落實(shí)黨中央決策部署的重要形式，通過(guò)備案審查這個(gè)“窗口”，能夠了解到各地區(qū)各部門履職盡責(zé)情況，對(duì)這些情況進(jìn)行匯總分析研判，可以提出有針對(duì)性的意見(jiàn)建議，為黨委決策提供參考。

  例如，黨的十八大以來(lái)，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng)，解決形式主義突出問(wèn)題，為基層減負(fù)。根據(jù)中央層面?zhèn)浒笇彶檎莆盏那闆r，備案審查機(jī)構(gòu)對(duì)一些地方和部門在制發(fā)文件中的形式主義問(wèn)題進(jìn)行梳理分析，推動(dòng)完善相關(guān)制度，進(jìn)一步加大精簡(jiǎn)發(fā)文數(shù)量、壓縮文件篇幅、提高文件質(zhì)量力度，取得明顯成效。

  又如，中央層面?zhèn)浒笇彶楣ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)，一些地方黨委文件違反稅收法定原則，存在擅自擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策范圍、越權(quán)規(guī)定稅收減免等問(wèn)題，備案審查機(jī)構(gòu)據(jù)此提出有關(guān)意見(jiàn)建議，對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展稅收優(yōu)惠政策全面清理規(guī)范發(fā)揮了積極作用。

  邁上新征程，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作必須堅(jiān)持守正創(chuàng)新、精準(zhǔn)發(fā)力，努力在維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性、推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)上發(fā)揮更大作用。